Art. 1, 2, 3 GG

Videoüberwachung im Straßenverkehr verfassungswidrig?

Leitsatz des Verfassers:
Die verdachtsunabhängige Videoüberwachung von Verkehrsvorgängen greift in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ein. Dieser Eingriff ist nur aufgrund eines Gesetzes und nicht nur aufgrund einer Verwaltungsanweisung erlaubt.

BVerfG, Beschl. v. 11.08.2009 – 2 BvR 941/08

I. Sachverhalt

Das AG Güstrow hat den Betroffenen wegen einer Geschwindigkeitsüberschreitung zu einer Geldbuße verurteilt. Der Verurteilung hatte das AG das Ergebnis einer Videoüberwachung mit dem Verkehrskontrollsystem Typ VKS der Firma V zugrunde gelegt. Diese war von einer Autobahnbrücke durchgeführt worden. Im Rahmen dieser Maßnahme wurden alle durchfahrenden Fahrzeuge verdeckt gefilmt. Auf dem Film war der jeweilige Fahrer erkennbar und identifizierbar. Eine vorherige Auswahl dahingehend, ob der jeweilige Fahrer eines Verkehrsverstoßes verdächtig war, fand nicht statt. Die Maßnahme wurde von der Verkehrsbehörde auf den Erlass des Wirtschaftsministeriums Mecklenburg-Vorpommern zur Überwachung des Sicherheitsabstandes nach § 4 StVO vom 01.07.1999 gestützt. Die Rechtsbeschwerde des Betroffenen gegen das amtsgerichtliche Urteil hatte beim OLG Rostock keinen Erfolg. Auf seine Verfassungsbeschwerde hin hat das BVerfG die amtsgerichtliche Entscheidung und den Verwerfungsbeschluss des OLG Rostock aufgehoben und das Verfahren an das AG Güstrow zurückverwiesen.

II. Entscheidung

1. Verletzung des Willkürverbotes (Art. 3 Abs. 1 GG)

Das BVerfG hat in den Entscheidungen des AG Güstrow und des OLG Rostock einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz in seiner Bedeutung als Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) gesehen. Zwar stelle nicht jede fehlerhafte Anwendung des einfachen Rechts auch einen Gleichheitsverstoß dar. Von Willkür könne nicht gesprochen werden, wenn das Gericht sich mit der Rechtslage eingehend auseinandersetzt und seine Auffassung nicht jedes sachlichen Grundes entbehre. Ein Richterspruch sei jedoch willkürlich und verstoße damit gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn er unter keinem rechtlichen Aspekt vertretbar sei und sich daher der Schluss aufdränge, dass er auf sachfremden Erwägungen beruhe. In einem derartigen Fall komme ein verfassungsgerichtliches Eingreifen in Betracht. Nicht erforderlich sei subjektive Willkür, ein objektiv willkürlicher Verstoß sei ausreichend. Auf dieser Grundlage hält das BVerfG die Rechtsauffassung von AG und OLG, die mittels einer Videoaufzeichnung vorgenommene Geschwindigkeitsmessung könne auf einen Erlass eines Ministeriums gestützt werden, für unter keinem rechtlichen Aspekt vertretbar und daher willkürlich.

2. Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung

Das BVerfG geht davon aus, dass in der vom Betroffenen angefertigten Videoaufzeichnung ein Eingriff in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung liege. Dazu verweist es auf das das Volkszählungsurteil in BVerfGE 65, 1, 42 f und seine Rspr. aus der letzten Zeit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.02.2009 - 1 BvR 2492/08 zum bayerischen Versammlungsgesetz; zur automatisierten Kennzeichenerfassung im Beschl. v. 11.03.2008 in NJW 2008, 1505 = StRR 2008, 177 und zur Videoüberwachung im Beschl. v. 23.02.2007 in BVerfGK 10, 330, 336 f.). Dieses Recht umfasse die Befugnis des Einzelnen, grds. selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden, und daher grds. selbst über die Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu bestimmen. Durch die Aufzeichnung des gewonnenen Bildmaterials seien die beobachteten Lebensvorgänge technisch fixiert worden. Sie hätten später zu Beweiszwecken abgerufen, aufbereitet und ausgewertet werden. Eine Identifizierung des Fahrzeuges sowie des Fahrers sei beabsichtigt und technisch auch möglich. Auf den gefertigten Bildern seien das Kennzeichen des Fahrzeuges sowie der Fahrzeugführer deutlich zu erkennen. Der Eingriff in das Grundrecht entfalle - so das BVerfG - nicht dadurch, dass lediglich Verhaltensweisen im öffentlichen Raum erhoben wurden. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht gewährleiste nicht allein den Schutz der Privat- und Intimsphäre, sondern trage in Gestalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung auch den informationellen Schutzinteressen des Einzelnen, der sich in die Öffentlichkeit begibt, Rechnung.

3. Ministeriumserlass als Ermächtigungsgrundlage nicht ausreichend.

Das BVerfG verweist dann darauf, dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse zwar eingeschränkt werden kann. Eine solche Einschränkung bedürfe jedoch einer gesetzlichen Grundlage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspreche und verhältnismäßig sei (vgl. die o.a. Rspr. des BVerfG). Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden. Das AG hatte sich insoweit auf den Erlass zur Überwachung des Sicherheitsabstandes nach § 4 StVO des Wirtschaftsministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 01.07.1999 (Az.: V 652.621.5-2-4) gestützt und damit diesen als Rechtsgrundlage für Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung herangezogen. Diese Rechtsauffassung ist nach Auffassung des BVerfG jedoch verfehlt und unter keinem rechtlichen Aspekt vertretbar. Es handele sich bei dem Erlass - ausweislich seiner einleitenden Bemerkung - um eine Verwaltungsvorschrift und damit um eine verwaltungsinterne Anweisung. Derartige Regelungen, durch die eine vorgesetzte Behörde etwa auf ein einheitliches Verfahren oder eine einheitliche Gesetzesanwendung hinwirkt, seien kein Gesetz im Sinn des Art. 20 Abs. 3 sowie des Art. 97 Abs. 1 GG dar und seien grds. Gegenstand, nicht Maßstab der richterlichen Kontrolle. Eine Verwaltungsvorschrift könne für sich auch keinen Eingriff in das Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung rechtfertigen, da es einer formell-gesetzlichen Grundlage bedürfe. Der parlamentarische Gesetzgeber habe über einen derartigen Eingriff zu bestimmen und Voraussetzungen sowie Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar festzulegen. Das AG, das im Erlass des Wirtschaftsministeriums Mecklenburg - Vorpommern eine hinreichende Grundlage für die konkret durchgeführte Verkehrsüberwachung und damit auch für die vom Betroffenen geltend gemachten Grundrechtseingriffe gesehen hat, habe sich mit dieser verfassungsrechtlichen Problematik nicht ansatzweise auseinander gesetzt. Ausweislich der Ziffer 1 habe der Erlass i.Ü. nur die ortsfeste Überwachung des Sicherheitsabstandes von Kraftfahrzeugen zum vorausfahrenden Fahrzeug zum Gegenstand. Die Verfolgung anderer Ordnungswidrigkeiten solle dagegen unberührt bleiben. Mit der Frage der Anwendbarkeit auf den Fall des Betroffenen, dem gerade kein Verstoß gegen die Abstandsregelungen des § 4 StVO vorgeworfen wurde, sondern die Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit, setze sich das Urteil ebenfalls nicht auseinander.

Bedeutung für die Praxis

Kurz vor Redaktionsschluss für diese Ausgabe wird noch diese Entscheidung des BVerfG bekannt. Daher eine aus Zeitgründen nur kurze erste Einschätzung. Vorab: Die Entscheidung ist sicherlich eine kleine Sensation und sie wird den Verkehrsbehörden und den AG wahrscheinlich in der nächsten Zeit eine Menge Arbeit machen.

1. Das BVerfG hat mit deutlichen Worten den Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch die „verdachtsunabhängige Videoüberwachung“ bejaht. Diese war hier auch ganz gezielt im Hinblick auf die Gewinnung von Beweismaterial durchgeführt worden, so dass nicht, worauf das BVerfG bei der präventiv polizeilichen Rasterfahndung hingewiesen hat, der Hinweis darauf helfen konnte, dass die Daten ungezielt und allein technikbedingt miterfasst, dann aber ohne weiteren Erkenntnisgewinn, anonym und spurenlos wieder gelöscht werden, so dass aus diesem Grund die Eingriffsqualität hätte verneint werden können (vgl. dazu BVerfG NJW 2006, 1939 zur präventiv polizeilichen Rasterfahndung). Die vom Betroffenen angefertigten Videoaufnahmen wurden ja gerade in einem Bußgeldverfahren als Beweismittel genutzt und zu dem Zweck auch angefertigt.

Allerdings darf man wohl nicht übersehen, dass es im entschiedenen Fall um eine „verdachtsunabhängige“ Überwachung ging, bei der „vorsorglich“ alle durchfahrenden Kfz gefilmt worden sind. Im Fall eines konkreten Messfotos, das z.B. aufgrund einer zu hohen Geschwindigkeit des konkret von dem Messvorgang betroffenen Fahrzeugführers gefertigt wird, dürfte etwas anderes gelten. Darauf deuten auch die Rechtsprechungszitate des BVerfG, die im wesentlichen auf Entscheidungen zu verdachtsunabhängige Maßnahmen verweisen.

2. Wie geht man in der nächsten Zeit mit dieser Entscheidung um: Der Verteidiger muss m.E., wenn ein „Messfoto“ oder eine Videoaufzeichnung eine Rolle spielt, auf der Grundlage der neuen Entscheidung des BVerfG folgende Fragen stellen/prüfen.

• Handelt es sich um eine verdachtsunabhängige Überwachungsmaßnahme?
• Wenn ja: Welche Rechtsgrundlage hat die Überwachungsmaßnahme? Liegt ihr ein Gesetz zugrunde oder ggf. nur eine Verwaltungsvorschrift bzw. eine verwaltungsinterne Anweisung? Letztere stellt für eine verdachtsunabhängige Überwachung keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dar.
• Wenn eine Verwaltungsvorschrift zugrunde liegt zudem: Welchen Regelungsinhalt hat sie? Das BVerfG hat nämlich auch beanstandet, dass eine Verwaltungsvorschrift, die die Videoüberwachung erlaubt zur Feststellung eines Geschwindigkeitsüberschreitung herangezogen worden ist.
• Wenn anhand von bei einer solchen (Video)Überwachung gefertigten Lichtbildern eine Identifizierung des Betroffenen erfolgt (ist), stellen sich die o.a. Fragen m.E. ebenfalls.
• M.E. wird auch in allen anderen Fällen zu prüfen sein, ob ausreichende Ermächtigungsgrundlagen in den Ländergesetzen gegeben sind. Ein der Maßnahme zugrunde liegendes Gesetz wird man an den Vorgaben von BVerfG NJW 2008, 1505 = StRR 2008, 177 prüfen müssen.

3. Im Verfahren muss der Verteidiger der Verwertung der Videoaufzeichnung bzw. des Messfotos vorsorglich widersprechen (BGHSt 38, 214). Zur Frage des Beweisverwertungsverbotes gilt: Insoweit hat das BVerfG darauf verwiesen, dass in den Fällen, in denen keine gesetzliche Regelung getroffen sei, anhand einer Betrachtung der jeweiligen Umstände des Einzelfalles zu ermitteln sei, ob aus einem Beweiserhebungsverbot ein Beweisverwertungsverbot folge (vgl. dazu Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Aufl. 2009, § 26 StVG, Rn. 2; Lampe, in: Karlsruher Kommentar zum OWiG, 3. Aufl. 2006, § 46 Rn. 18; Göhler, OWiG, 14. Aufl. 2006, § 46 Rn. 10c). Der Verteidiger muss auf jeden Fall, auch noch in bereits laufenden Verfahren, ein Beweisverwertungsverbot geltend machen. Die Gerichte werden sich allerdings sicherlich mit der Annahme eines Beweisverwertungsverbotes schwer tun und auf den hohen Rang des geschützten Rechtsgutes, nämlich die Verkehrssicherheit, verweisen. Andererseits steht dem aber der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gegenüber. Dieses Recht hat in der Rechtsprechung des BVerfG einen hohen Rang. Letztlich spitzt sich die Frage damit darauf zu, welchem Rechtsgut der Vorrang zu geben ist bzw. ob ohne gesetzliche Grundlage zum Schutz der Verkehrssicherheit in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen werden darf. M.E., wenn man mit dem Datenschutz Ernst macht: Nein. Von Bedeutung ist in dem Zusammenhang, dass auch das BVerfG ein Beweisverwertungsverbot nicht ausgeschlossen hat, sondern es nach fachgerichtlicher Prüfung für möglich ansieht.

4. Schließlich. Der Verteidiger sollte die Vorschrift des § 47 OWiG nicht übersehen. 

RA Detlef Burhoff, RiOLG a.D., Münster/Augsburg

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